Økonomireglement

Innledning og bakgrunn

Alle kommuner og fylkeskommuner skal utarbeide regler for finans- og gjeldsforvaltningen (finansreglement). Finansreglementet skal ivareta grunnprinsippet i kommunelovens formålsbestemmelse om å legge forholdene til rette for en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser.

Kommunestyret og fylkestinget skal selv fastsette regler for finansforvaltningen (finansreglement).

Kommuneloven setter tre forbud. Det første er det generelle forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine løpende betalingsforpliktelser ved forfall og sikre stor grad av forutsigbarhet i kommunens finansielle stilling. Det skal baseres på kommunens egen kunnskap om finans. Det andre er å oppnå tilfredsstillende avkastning. Det tredje er plikten til å utarbeide finansreglement. Disse rammene legger til rette for at forvaltningen kan skje på en hensiktsmessig måte ut fra lokale behov, under forutsetning av at dette gjøres forsvarlig. Plikten til å utarbeide et finansreglement plasserer også ansvaret for forvaltningen tydelig hos kommunestyret selv. I dette ligger det blant annet at kommunestyret må ta stilling til hva som vil være en tilfredsstillende avkastning uten at man tar på seg vesentlig risiko, og et ansvar for å følge opp forvaltningen av finansielle midler og gjeld. Disse generelle kravene er viktige for å kunne bygge opp under at kommunene har et bevisst forhold til risiko og eierskap til egen finans- gjeldsforvaltning. Slike generelle krav til forvaltningen er for øvrig på linje med andre regler på økonomiområdet, hvor det også er lagt til grunn at det må gjøres lokale vurderinger av risiko og forsvarlighet. Reglene om finansforvaltning, herunder hva finansreglementet skal omfatte, avgrenses til det som gjelder forvaltningen av langsiktige og kortsiktige finansielle midler/likviditet og gjeld.

Lånte midler skal over tid gi lavest mulig totalkostnad innenfor definerte krav til refinansieringsrisiko og renterisiko, hensyntatt behov for forutsigbarhet i lånekostnader.

Forbudet mot å inngå avtaler som innebærer vesentlig finansiell risiko, gjelder i prinsippet også låneavtaler. Alminnelige låneavtaler har ikke finansielle egenskaper som tilsier at de i seg selv utgjør vesentlig finansiell risiko. Selv om låneavtalene i seg selv normalt ikke vil utgjøre vesentlig finansiell risiko, kan vesentlig finansiell risiko imidlertid oppstå på porteføljebasis dersom det er store låneforfall innenfor en kort periode. Etter kommuneloven skal kommuner innrette sin økonomiforvaltning slik at kommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall, herunder betalingsforpliktelser som oppstår ved at lån uten avdrag forfaller og må refinansieres.

Det er derfor viktig at det ved behov etableres rammer for maks. forfall av lån innenfor 12 måneder.

I tillegg bør hver enkelt kommune/fylkeskommune gjøre egne vurderinger rundt finansiell og økonomisk risiko i utlånsporteføljen og hvordan betalingsforpliktelser ved forfall skal inndekkes. Momenter som bør belyses i en slik vurdering vil for eksempel være kommunens likviditet, fondsbeholdning og generell økonomisk bærekraft.

Før kommuner og fylkeskommuner inngår avtaler, skal de dokumentere overfor avtaleparten at avtalen ikke innebærer vesentlig finansiell risiko.

I forarbeidene til kommuneloven (NOU 2016:4) er begrepet vesentlig finansiell risiko nærmere omtalt (side 257). Under følger noen sitater herfra som kan være til hjelp når dere selv skal i gang med å vurdere vesentlig finansiell risiko.

Lovens begrep finansiell risiko er ment å dekke alle former for finansiell risiko, så som kredittrisiko, kursrisiko, renterisiko, likviditetsrisiko og så videre.

Utvalget legger til grunn at vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, må baseres på den enkelte kommunes økonomiske stilling. Vurderingen må gjøres i lys av at finans- og gjeldsforvaltningen skal sikre det økonomiske grunnlaget for å ivareta kommunenes oppgaver, og i lys av at kommuner til enhver tid må være i stand til å kunne dekke sine betalingsforpliktelser.

Vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, kan rette seg både mot kommunens samlede portefølje og mot enkelte disposisjoner.

Hvis porteføljen er satt sammen av enkeltdisposisjoner som i sum må anses å utgjøre vesentlig finansiell risiko, vil porteføljen måtte anses å være i strid med loven.

Eksempelvis vil en rentebytteavtale koblet mot underliggende lån kunne være en fornuftig måte å sikre renten på.

Eksempelvis vil en rentebytteavtale alene måtte anses som et rent veddemål om renteutviklingen.

Utvalget vil understreke at kommunene ikke bare er utsatt for risiko på aktivasiden. Også gjeldsforvaltningen kan innrettes slik at det oppstår risiko som må håndteres. Et eksempel på dette er bruk av kortsiktige lån ved finansiering av langsiktige investeringer.
 

Regelverk

Bestemmelsen om at kommunene skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig finansiell risiko, blant annet slik at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall, er tatt inn i kommuneloven § 14-1, 3. ledd.

Ifølge kommuneloven § 14-2, e) skal kommunen ha et finansreglement (regler for finans- og gjeldsforvaltningen).

Kommuneloven § 14-13 angir bestemmelser om finansforvaltningen, rapportering og dokumentasjonskrav overfor avtaleparten. Finansreglementet skal inneholde bestemmelser som hindrer kommunen eller fylkeskommunen i å ta vesentlig finansiell risiko i finans- og gjeldsforvaltningen, og som sikrer at løpende betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall jf. kommuneloven § 14-13. Utover dette er det viktig at et reglement tilpasses den kompetanse og den ressursbruk som det anses forholdsmessig for en kommune å bruke på finans- og gjeldsforvaltningen.

Forskrift 18.11.19 nr. 1520 om garantier og finans- og gjeldsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner kapittel 2 setter krav:

• til innholdet i finansreglementet.
• om kvalitetssikring av finansreglementet og rutinene for finans- og gjeldsforvaltningen.
• til innholdet i kommunedirektørens rapporter til kommunestyret og fylkestinget.

Finansreglementets virkeområde

1.1 Hensikten med reglementet

Reglementet skal gi rammer og retningslinjer for kommunens finansforvaltning. Reglementet utgjør en samlet oversikt over de rammer og begrensninger som gjelder, og underliggende fullmakter/instrukser/rutiner skal hjemles i reglementet. Reglementet skal definere de avkastnings- og risikonivåer som er akseptable for plassering og forvaltning av likvide midler og midler beregnet for driftsformål, opptak av lån/gjeldsforvaltning og plassering. For tiden har ikke kommunen midler som kan forvaltes som langsiktige finansielle aktiva, og reglementet tar ikke for seg håndtering av denne type forvaltning.

1.2 Hvem reglementet gjelder for

Reglementet gjelder for Trysil kommune. Reglementet gjelder også for virksomhet i kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11.

Reglementet gjelder ikke for Trysil kommune Holding AS eller Femund-/Trysilvassdraget fiskefond. Disse har egne vedtekter som fastsetter hva de kan investere i. 

2. Forvaltning og forvaltningstyper

I samsvar med bestemmelsene i forskriften om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning skal reglementet omfatte forvaltningen av alle kommunens finansielle aktiva (plasseringer) og passiva (rentebærende gjeld). Gjennom dette finansreglementet er det vedtatt målsettinger, strategier og rammer for:

• forvaltning av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål.
• forvaltning av kommunens gjeldsportefølje og øvrige finansieringsavtaler.

Reglement for forvaltning av langsiktige finansielle aktiva er ikke aktuelt for Trysil kommune. Når dette blir aktuelt, vil reglement revideres og bli tilpasset denne type forvaltning. 

3. Formålet med kommunens finansforvaltning

Finansforvaltningen har over tid som overordnet formål å sikre en rimelig avkastning samt stabile og lave netto finansieringskostnader for kommunens aktiviteter innenfor definerte risikorammer. 

Dette søkes oppnådd gjennom følgende delmål:

Kommunen skal til enhver tid ha likviditet (inkludert trekkrettigheter) til å dekke løpende forpliktelser. 

• Plassert likviditet skal over tid gi en god og konkurransedyktig avkastning innenfor definerte krav til likviditet og risiko, hensynstatt tidsperspektiv på plasseringene.
• Lånte midler skal over tid gi lavest mulig finansutgifter i forhold til refinansieringsrisiko og renterisiko, hensyntatt behov for forutsigbarhet i lånekostnader.

4. Generelle rammer og begrensninger

• Kommunestyret skal selv gjennom fastsettelse av dette finansreglement, ta stilling til hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansielle risiko, jf. kommuneloven § 52.
• Reglementet skal baseres på kommunens egen kunnskap om finansielle markeder og instrumenter.
• Kommunestyret skal ta stilling til prinsipielle spørsmål om finansforvaltningen, herunder hva som regnes som langsiktige finansielle aktiva.  Det påligger kommunedirektøren en selvstendig plikt til å utrede og legge fram saker for kommunestyret som anses som prinsipielle.
• Kommunedirektøren skal fortløpende vurdere etterlevelse av finansreglementet og om utøvelse av kommunens finansforvaltning har vært i tråd med de rammer og begrensninger som fremgår av reglementet.
• Det tilligger kommunedirektøren å inngå avtaler i overensstemmelse med dette reglementet samt sørge for at det innhentes ekstern kompetanse når det er behov for dette. 
• Det tilligger kommunedirektøren med hjemmel i dette finansreglement å utarbeide nødvendige fullmakter/instrukser/rutiner for de enkelte forvaltningsformer som er i overensstemmelse med kommunens overordnede økonomibestemmelser. 
• Finansielle instrumenter og/eller produkter som ikke er eksplisitt tillatt brukt gjennom dette reglementet, kan ikke benyttes i kommunens finansforvaltning.

Kommunen kan i sin finansforvaltning benytte seg av andre finansielle instrumenter, såkalte avledede instrumenter/derivater.  Slike instrumenter skal være konkret angitt under de enkelte forvaltningsformer og må benyttes innenfor risikorammene for underliggende aktiva eller gjeld og skal inngå ved beregning av finansiell risiko.

Utøvelse av Trysil kommunes finansforvaltning skal være i tråd med etiske kriterier som fremgår av punkt 8.3.

Konkrete rammer for forvaltning av henholdsvis kommunens midler til driftsformål (inkl. ledig likviditet) og gjeldsporteføljen omtales i fortsettelsen hver for seg. 

Langsiktige finansielle aktiva omtales ikke ettersom dette ikke er med i dette reglementet.

Kapittel 4 gjelder også fullt ut for eventuelle refinansieringer.

5. Forvaltning av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål

Kommunens midler til driftsformål (herunder ledig likviditet) kan plasseres i bankinnskudd, pengemarkedsfond og rentebærende verdipapirer med kort løpetid.  Alle plasseringer skal gjøres i norske kroner (NOK).

Kommunen kan inngå rammeavtale for å ivareta sitt løpende behov for banktjenester. Ved valg av hovedbankforbindelse stilles det krav om minimum internasjonal kredittrating A- eller tilsvarende kredittvurdering. Det kan gjøres avtale om trekkrettigheter.
(Kredittvurdering A- indikerer god finansiell sikkerhet og er foretatt av Standard&Poor’s, som er et internasjonalt ratingbyrå. AAA er beste rating og CCC er svakest. Kredittratinger utføres jevnlig og er et mål på misligholdssannsynlighet. )  

Kommunens driftslikviditet skal plasseres i kommunens hovedbank, eventuelt supplert med innskudd i andre større spare- eller forretningsbanker med forvaltningskapital som overstiger NOK 25 milliarder.

Ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål, utover hva som trengs til dekning av kommunens løpende forpliktelser, fratrukket estimerte innbetalinger, de nærmeste 6 måneder, kan kommunedirektøren plassere etter følgende retningslinjer: 

5.1 Innskudd i bank

For bankinnskudd gjelder følgende begrensninger:

1. Tidsbinding kan ikke avtales for en periode på mer enn 6 måneder.
2. Et enkelt innskudd med tidsbinding kan ikke utgjøre mer enn NOK 30 millioner.

5.2 Plasseringer i pengemarkedsfond/obligasjonsfond

Det gis adgang til å:

1. plassere overskuddslikviditet i omsettelige sertifikater og obligasjoner utstedt, eller garantert av Den norske stat, norske fylkeskommuner og kommuner, norske finansinstitusjoner samt børsnoterte aksjeselskap, med en rating på minimum BBB. For børsnoterte selskaper utenom finanssektoren stilles det krav om egenkapital på minst 30 % av en totalkapital på minimum 30 milliarder. 
2. foreta innskudd i norske finansinstitusjoner og utenlandske finansinstitusjoner etablert i Norge.
   
   Minst 50 % av overskuddslikviditet plassert under bokstavene a. og b. skal kunne omsettes med maksimalt 2 dagers oppgjørsfrist.
   
   Det skal ikke plasseres overskuddslikviditet i aksjer, aksjefond, ansvarlige lån eller i omløpsmidler som medfører valutarisiko. Valutarisiko kan ved behov avdekkes.
3. Ingen enkeltplassering i rentebærende papirer kan utgjøre mer enn NOK 20 millioner. Unntatt fra denne begrensningen er plasseringer i statspapirer. 

Oppsummert kan kommunen investere i grønne og oransje kategorier. Oransje kategorier kan kun brukes i tilfeller av ledig likviditet på mellomlang sikt.

5.4 Felles plasseringsbegrensninger

• Kommunens samlete innskudd i bank/kredittinstitusjon (inkl. direkte eie av verdipapirer utstedt eller garantert av institusjonen) skal ikke overstige 2 % av institusjonens forvaltningskapital.
• Kommunens eierandel i et pengemarkedsfond skal ikke overstige 5 % av fondets forvaltningskapital. 

6. Forvaltning av kommunens gjeldsportefølje og øvrige finansieringsavtaler

6.1 Vedtak om opptak av lån

Kommunestyret fatter vedtak om opptak av nye lån. Slik vedtak skal som minimum angi lånebeløpet.

Kommunedirektøren gis myndighet å avtale mindre kredittrammer som er nødvendig for utstedelse av et kredittkort, begrenset opp til 50 000 kr per kort. Antallet kredittkort begrenses til 3:

1. Kommunedirektør
2. Økonomisjef
3. Leder SÅTE IKT

Bruk av kredittfasilitet tilbakebetales ved første forfall for å unngå relativt vesentlige renteutgifter, som ikke vil være forenlig med formålet ved finansforvaltningen som er å ha lavest mulig netto finansieringsutgifter. Regnskapsavdelingen påser at dette skjer. Innkjøper er ansvarlig for å dokumentere alle innkjøp med gyldige kvitteringer eller fakturaer.

Med utgangspunkt i kommunestyrets vedtak har kommunedirektøren fullmakt til å gjennomføre låneopptak, herunder godkjenning av lånevilkår, signering av gjeldsbrev og for øvrig forvaltning av kommunens innlån etter de retningslinjer som framgår av dette reglementet, og i tråd med bestemmelsene i kommuneloven § 50 om låneopptak. Kommunedirektørens fullmakt innebærer også fullmakt til opptak av nye lån til refinansiering av eksisterende gjeld.  

6.2 Valg av låneinstrumenter

Det kan kun tas opp lån i norske kroner.

Lån kan tas opp som direkte lån i offentlige og private finansinstitusjoner samt i livselskaper. Det er også adgang til å legge ut lån i sertifikat- og obligasjonsmarkedet.  Lån kan tas opp som åpne serier (rammelån) og uten avdrag (bulletlån). 

Finansiering kan også skje gjennom finansiell leasing.

6.3 Tidspunkt for låneopptak

Låneopptakene skal vurderes opp mot likviditetsbehov, vedtatt investeringsbudsjett, forventninger om framtidig renteutvikling og generelle markedsforhold.

6.4 Konkurrende tilbud

Låneopptak skal søkes gjennomført til markedets økonomisk mest fordelaktige betingelser. Det skal normalt innhentes minst 2 konkurrerende tilbud fra aktuelle långivere. Det gjøres unntak fra denne regelen for situasjoner hvor kommunen velger å legge ut sertifikat- eller obligasjonslån gjennom å gi en tilrettelegger et eksklusivt mandat. Prinsippet kan også fravikes ved låneopptak i statsbank (f.eks. etableringslån i Husbanken). 

6.5 Valg av rentebindingsperiode - bruk av sikringsinstrumenter

Styring av låneporteføljen skal skje ved å optimalisere låneopptak og rentebindingsperiode i forhold til oppfatninger om fremtidig renteutvikling og innenfor et akseptabelt risikonivå gitt et overordnet ønske om forutsigbarhet og stabilitet i lånekostnader. 

Forvaltningen skal legges opp i henhold til følgende;

1. Refinansieringsrisikoen skal reduseres ved å spre tidspunkt for renteregulering/forfall.
2. Gjennomsnittlig gjenværende rentebinding (durasjon – vektet rentebindingstid) på samlet rentebærende gjeld skal til enhver tid være mellom 1 og 5 år. 
3. Minimum 1/3 av risikobærende gjeldsporteføljen skal ha flytende rente (rentebinding kortere enn ett år), minimum 1/3 skal ha fast rente, mens 1/3 skal vurderes ut ifra markedssituasjonen. (Risikobærende gjeldsportefølje defineres som delen av gjeldsporteføljen hvor kommunen bærer risiko selvstendig, dvs. uten investeringer for VA og videreutlån.)
4. Andelen av gjeldsporteføljen som har fast rente, bør fordeles i 1 til 10 årssegmentet på en slik måte at kommunen får lavest mulig refinansieringsrisiko.
5. I en normalsituasjon og som en benchmark skal den samlete gjeldsporteføljens vektede renteløpetid være 2,5 år.  

For å oppnå ønsket rentebinding, gis det anledning til å ta i bruk framtidige renteavtaler (FRA) og rentebytteavtaler (SWAP).  Rentesikringsinstrumentene kan benyttes i den hensikt å endre renteeksponeringen for kommunens lånegjeld.  Forutsetninger for å gå inn i slike kontrakter skal være at en totalvurdering av renteforventninger og risikoprofil på et gitt tidspunkt, tilsier at slik endring er ønskelig, samt at administrasjonen har kompetanse på dette området. 

Det er ikke tillatt å løsrive derivathandelen fra den øvrige finansforvaltningen, og beregninger under punkt b) skal inkludere FRA- og SWAP-kontrakter.  Hensikten bak hver derivatkontrakt skal dokumenteres, og kontraktene skal knyttes til underliggende lån eller låneportefølje.  Det skal kun benyttes større banker med bred dokumentert erfaring innenfor dette området, som motpart ved slike kontrakter.

6.6 Størrelse på enkeltlån - spredning av låneopptak

Forvaltningen legges opp i henhold til følgende:

1. Låneporteføljen skal bestå av færrest mulig lån, dog slik at refinansieringsrisikoen ved ordinære låneforfall begrenses. 
2. Under ellers like forhold vil det være formålstjenlig at kommunen fordeler låneopptakene på flere långivere.

6.7 Refinansiering av lån

Ved refinansiering av lån skal refinansieringsrisiko kartlegges og legges fram til vurdering av kommunestyret.

7. Rapportering og oppfølging

Kommunedirektøren skal hvert tertial og ved årets slutt legge fram en rapport for kommunestyret som viser status og utvikling gjennom året for finansforvaltningen.

Tertialrapporten fremstilles som statusrapporter med kun en tabellmessig fremstilling av status, mål og avvik med kommentarer. I forbindelse med årsrapportering (årsmelding) legges det fram analyser og redegjørelse for måloppnåelse, endring i risikoeksponering og markedsendringer som påvirker kommunens porteføljer. 

7.1 Rapportering om forvaltning av kortsiktig likviditet og andre midler til driftsformål

Rapporten om forvaltning av kortsiktig likviditet mv. skal minimum angi følgende:

• Fordeling på de ulike plasseringsalternativer/typer aktiva i kroner (markedsverdier) og i prosent av de samlede midler til driftsformål.
• Egne rentebetingelser sammenlignet med markedsrenter (NIBOR 1 måned).
• Kommunedirektørens kommentarer knyttet til sammensetning, rentebetingelser/avkastning, vesentlige markedsendringer og endring i risikoeksponering.
• Kommunedirektørens beskrivelse og vurdering av avvik mellom faktisk forvaltning og rammene i finansreglementet.

7.2 Rapportering om forvaltning av gjeldsportefølje og øvrige finansieringsavtaler

For gjeldsforvaltningen skal det rapporteres om følgende:

• Opptak av nye lån (inkl. avtaler om finansiell leasing) i forrige tertial
• Inngåtte FRAer og SWAP-kontrakter i forrige kvartal
• Refinansiering av eldre lån i forrige tertial
• Kommunedirektørens kommentarer knyttet til endring i risikoeksponering, gjenværende rentebinding og rentebetingelser i forhold til kommunens økonomiske situasjon og situasjonen i lånemarkedet, samt forestående finansierings-/refinansieringsbehov
• Kommunedirektørens beskrivelse og vurdering av avvik mellom faktisk forvaltning og risikorammene i finansreglementet
• Rapportering fra administrasjonen til kommunestyret skal også opplyse om lån som forfaller og som må refinansieres innen tolv måneder.

7.3 Etiske retningslinjer

De etiske retningslinjene som til enhver tid er gjeldende for Statens pensjonsfond utland, skal være retningsgivende for Trysil kommunes etiske håndtering av kapitalforvaltningen.  

8. Kvalitetssikring av finansiell risiko

8.1 Kvalitetssikring

Finansforskriften pålegger kommunestyret å la uavhengig kompetanse vurdere om finansreglementet legger rammer for en finansforvaltning som er i tråd med kommunelovens regler og reglene i finansforskriften. Kommunedirektøren pålegges ansvar for at slike eksterne vurderinger innhentes. 

Kvalitetssikring av finansreglementet skal finne sted ved hver endring av reglementet, og før kommunestyret vedtar nytt, endret finansreglement. I denne sammenheng skal det også rapporteres på utført kvalitetssikring av rutinene. 

9. Ord og uttrykk

I finansforvaltningen blir det benyttet mange enkelt ord og uttrykk – faguttrykk. Nedenfor er en oversikt og forklaring på de mest vanlige av disse.